Un outil permettant d’identifier les types de mesures à mettre en œuvre
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Dans cette partie, nous donnons quelques conseils pour sélectionner les types de mesures à mettre en œuvre. Il est important de noter que l’identification des mesures pertinentes variera selon le contexte et l’objectif de chaque pays/région. À cet égard, nous ne proposons pas de réponse toute prête quant à la politique idéale à mettre en œuvre dans une région donnée; l’idée est plutôt d’aider les décideurs à ne négliger aucun aspect important au moment de la définition d’une politique donnée, en procédant étape par étape, et à prendre en considération les implications de ces aspects.
Tableau 8: Outil permettant d’identifier les types de mesures à mettre en œuvre étape par étape
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Principaux aspects à analyser |
Questions à aborder |
Implications |
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Étape 1: les objectifs de la mesure |
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Se référer à l’outil d’identification des principaux objectifs possibles au point 4. |
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Étape 2: l’objet de la mesure |
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| Quel doit être l’objet de la mesure (qui/quels sont les travailleurs, les utilisateurs, les activités ciblés)? | Est-ce que je veux toucher un groupe de travailleurs particulier (dans la croissance de l’emploi)? | La réponse à cette question aidera à déterminer si la mesure doit présenter ou non des caractéristiques particulières en fonction des types de travailleurs. Par exemple, une réduction de l’impôt des sociétés ne peut être autorisée que pour certains types de travailleurs (les chômeurs de longue durée). |
| Est-ce que je veux toucher un groupe d’utilisateurs particulier? | Le décideur qui souhaite toucher un groupe d’utilisateurs particulier devra prévoir une intervention ciblée axée sur la demande (par ex., des subventions sociales destinées aux ménages à faibles revenus). | |
| Quels sont les types d’activités que doit couvrir la mesure? | Cet aspect sera étroitement lié à l’objectif principal de la mesure. Lorsque l’on envisage une mesure axée sur un type de service donné seulement (par ex., la garde d’enfants), cela doit être pris en considération lors de la définition de la politique. Par exemple, en ce qui concerne les enfants, la professionnalisation sera très importante, tout comme le caractère économiquement abordable (lutte contre l’inégalité). Des mesures tant axées sur la demande que sur l’offre peuvent par conséquent être envisagées. | |
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Étape 3: le type d’intervention de la mesure |
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| Dois-je réduire le prix pour les utilisateurs? | Le marché officiel est-il actuellement abordable, y compris pour les revenus plus faibles? | Dans la négative, la réduction des prix pourrait faire partie des objectifs principaux. Plusieurs mesures doivent être envisagées, mais l’accent doit être mis sur l’équité. Plus précisément, la politique doit prendre en considération le fait qu’une intervention s’impose pour les ménages aux revenus plus faibles: à cet égard, la déduction fiscale ne peut, à elle seule, susciter une augmentation significative de la demande pour les revenus plus faibles. Elle doit être accompagnée d’autres formes d’aide, qui font en sorte que le prix direct des services soit accessible pour les personnes aux revenus plus faibles. Les effets d’aubaine doivent également être pris en considération: l’intervention doit effectivement aider les personnes aux revenus plus faibles à accéder aux services et pas seulement permettre aux gens de bénéficier de subventions/déductions fiscales pour acheter des services qu’ils auraient de toute façon achetés. |
| La demande est-elle élastique quant au prix? | Dans la négative, le prix ne variera pas beaucoup en fonction de la demande. On peut alors envisager d’améliorer la qualité, de réduire la charge administrative, etc | |
| Le marché du travail non déclaré est-il attrayant pour les utilisateurs (prix) ? | Dans l’affirmative, il convient d’envisager d’appliquer des mesures visant à réduire les prix sur le marché officiel (interventions axées sur la demande et/ou sur l’offre) et des mesures visant à lutter contre l’acceptabilité sociale du travail non déclaré (voir plus loin). | |
| Dois-je réduire les coûts pour les prestataires de services? | Les coûts de production des PHS sont-ils tels que la production de ces services ne serait pas rentable pour les prestataires de services ou que les services seraient proposés à un prix trop élevé? | Dans l’affirmative, on peut envisager d’intervenir du côté de l’offre en appliquant des mesures destinées à réduire le coût de prestation des services. Ces mesures peuvent être axées plus particulièrement sur les coûts de la main-d’œuvre, qui représentent l’essentiel des coûts des services. |
| Dois-je appliquer des mesures visant à améliorer la qualité dans le secteur des PHS? | Le marché du travail non déclaré est-il attrayant pour les utilisateurs (qualité)? | Lorsque la différence entre la qualité proposée sur le marché du travail non déclaré et celle proposée sur le marché officiel n’est pas suffisamment importante, des mesures visant à améliorer la qualité sur le marché officiel peuvent s’avérer nécessaires. |
| Le marché officiel actuel propose-t-il une qualité/professionnalisation suffisante pour promouvoir sa croissance? | Dans la négative, on peut envisager la mise en place d’une certification et de formations. À cet égard, un système basé sur une triangulation (où les travailleurs dans les PHS sont employés par des organisations au lieu d’être directement employés par les utilisateurs) peut faciliter la professionnalisation du marché. | |
| Indépendamment du prix et de la qualité, dois-je rendre le marché officiel plus attrayant, relativement parlant?
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Le marché du travail non déclaré est-il socialement accepté? | Lorsque le travail non déclaré est largement accepté par la société, une réduction du prix des services formels n’est pas toujours suffisante. Les décideurs doivent alors envisager d’organiser des campagnes de communication afin de sensibiliser l’opinion publique au caractère illégal et aux risques du travail non déclaré. Il convient également de souligner les responsabilités et les obligations des employeurs dans les PHS afin de s’assurer qu’ils comprennent ce qu’ils risquent ou ce qui les attend en s’appuyant sur l’économie non déclarée. |
| L’existence du système formel est-elle suffisamment connue de la population? | Dans la négative, des campagnes de communication doivent être envisagées en vue de promouvoir le système formel. | |
| Les transactions sur le marché officiel sont-elles suffisamment simples (par rapport au marché du travail non déclaré)? | Dans la négative, il convient d’envisager une simplification du système et une réduction, par exemple, de la charge administrative qui pèse sur les utilisateurs. | |
| Dois-je faciliter/promouvoir l’emploi dans le secteur des PHS? | Les prestataires de PHS ont-ils du mal à recruter des travailleurs dans les PHS? | Dans l’affirmative, on peut envisager de mettre en œuvre des politiques qui facilitent l’emploi auprès de prestataires de PHS (nouvelle réglementation en matière d’emploi, etc.). |
| Les emplois déclarés sont-ils suffisamment attractifs pour assurer la croissance du secteur? | Dans la négative, on peut envisager la mise en place de systèmes destinés à améliorer la professionnalisation et les conditions de travail. À cet égard, des triangulations (par opposition à l’emploi direct auprès des utilisateurs) peuvent faciliter l’amélioration des conditions de travail, l’organisation de formations, etc. On peut aussi envisager de mettre en place des statuts particuliers pour les travailleurs, qui leur garantissent une sécurité de l’emploi suffisante, tout en offrant une flexibilité suffisante à l’employeur. Ce cadre sera, dans l’idéal, défini en coordination avec les partenaires sociaux. | |
| Dois-je améliorer l’accessibilité et/ou promouvoir le rapprochement de l’offre et de la demande? | Les prestataires de services sont-ils facilement accessibles (géographiquement)? | Dans la négative, la politique devra prendre en considération la nécessité d’ouvrir le marché à la concurrence, de faciliter l’accès aux agréments, etc. |
| La demande correspond-elle à l’offre? | Dans la négative, il se peut que plusieurs obstacles existent qui empêchent le rapprochement de la demande et de l’offre (par ex., offre pas facilement accessible, rapprochement entre la demande et l’offre non centralisé, procédures compliquées lorsqu’il s’agit d’accéder aux services, etc.). De ce point de vue, on peut envisager de simplifier les procédures, par exemple, par la numérisation du système ou l’introduction d’un système général de chèques. | |
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Étape 4: la réduction des prix et le système du tiers payant |
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| Quel outil utiliser pour mettre en oeuvre une politique de réduction des prix? | Les différents aspects de la politique souhaitée supposent-ils qu’il serait plus efficace de l’appliquer au moyen de paiements comptant, en nature ou au moyen d’un système de chèques? | En fonction des mesures sélectionnées (déduction fiscale, présence d’intermédiaires, etc.) et du contexte national, on pourra envisager les différents types d’outils. Plusieurs outils peuvent aussi être combinés dans une même intervention. |
| Quel doit être le prix des PHS? | Quel est le prix moyen sur le marché du travail non déclaré par rapport au prix de la prestation de services formelle? | Lorsque le prix moyen sur le marché du travail non déclaré est trop faible, une réduction du prix officiel peut s’avérer nécessaire. Cela peut se faire par des mécanismes de réduction des prix (demande), comme des subventions, des déductions fiscales, etc., mais ces mesures peuvent aussi être complétées par des interventions du côté de l’offre afin de réduire les prix et d’améliorer la qualité (par ex., on peut envisager d’ouvrir le marché à la concurrence ou de proposer des agréments en vue d’assurer une qualité suffisante). Il est important de veiller à ce que le prix de la prestation formelle soit compétitif par rapport à celui pratiqué sur le marché du travail non déclaré. |
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Étape 5: caractéristiques spécifiques de la mesure de soutien aux PHS |
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| Quel type de prestataires de services dois-je promouvoir? | Compte tenu des besoins en termes, notamment, d’accessibilité et de durabilité, doit-on encourager l’intégration d’entreprises privées et doit-on ouvrir le secteur à la concurrence? | En fonction des objectifs et du contexte, on pourra envisager d’ouvrir le marché à plusieurs organisations (qu’elles soient privées à but lucratif, privées à but non lucratif ou publiques) afin d’élargir le marché, de réduire le coût pour l’État, etc. Les organismes publics pourront continuer à jouer un rôle essentiel (octroi des agréments, etc.) afin d’assurer la qualité des services. |
| Quel type de relation de travail dois-je promouvoir? | Compte tenu des besoins, en termes, notamment, de qualité des services et de conditions de travail, dois-je encourager des relations de travail basées sur une forme triangulaire d’emploi plutôt que des relations bilatérales, ou plutôt les deux (en laissant le choix au bénéficiaire)? | En fonction des objectifs et du contexte, on peut déterminer le type de relation qui correspond le mieux aux attentes. Il est aussi possible de faire coexister les deux types de relations, comme c’est le cas en France et en Finlande. |
| Quel doit être le rôle de l’organisme public? | Dans quels aspects bien précis du système l’organisme national doit-il intervenir? | En fonction des réponses données aux questions précédentes, on aura une meilleure idée du rôle possible de l’organisme national. Plus précisément, celui-ci pourra assumer les fonctions suivantes: prestation directe de services, intermédiaire entre les organisations privées et les utilisateurs en vue de répondre à la demande, contrôleur de la qualité, surveillance du système. Le rôle de l’organisme national dépendra des objectifs, du contexte et du budget disponible. Il convient de souligner que la prestation directe des services peut s’avérer coûteuse et qu’un rôle d’intermédiaire entraînera des dépenses moindres pour l’organisme national. |
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Étape 6: financement de la mesure |
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| À combien doit s’élever le budget disponible et investi potentiel? | Quel doit être le niveau d’intervention publique dans les PHS? | Il convient de définir une contribution qui couvre la différence entre le coût total des services pour le prestataire de services (qui se compose essentiellement des coûts de la main-d’oeuvre) et le montant que les utilisateurs sont disposés à payer pour les services déclarés (compte tenu de l’existence du marché du travail non déclaré). Il convient également de prendre en considération la durabilité du financement de la mesure, tout comme ses éventuelles retombées positives. |
| En fonction des types de mesures nécessaires, pensez-vous disposer d’un budget suffisant? | On peut envisager les différentes possibilités de «cofinancement»:
-Participation d’entreprises privées afin de réduire les coûts de fonctionnement; -UE (dans le cadre de fonds tels que le FSE); -D’autres ministères, étant donné que leurs activités seront aussi touchées par les mesures. |
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